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工商社论》拜登基础建设计划的格局与挑战 - 财经要闻 - 工商时报

美国总统拜登,继1.9兆美元的“美国救助计划”(American Rescue Plan)后,又推出2.25兆美元的“美国就业计划”(American Jobs Plan)。虽然两者均属大手笔的支出,但前者仰赖举债纾困及振兴经济,属短期应变措施;后者则寄望提高公司税率,筹措长期建设财源,却引起大企业及在野党的反弹,往后发展令人关注。

观察大建设计划之内容,主要在于整修道路与桥梁、清理河道与港口、汰换全国供水系统管线、广建电动车充电站、提高宽带网络覆盖率、扶助半导体产业发展、扩大新型洁净能源,以及照顾老人及残障、兴办社会住宅、加强研发及人才培训与教育等。综言之,形成传统硬件建设、新型软件建设、社福与教育建设鼎足而立的局面。

美国将近一个世纪没有推动全面性的基础建设。拜登所提长达八年的建设计划,号称是美国自二次世界大战以来,规模最大的公共投资计划,直可媲美1930年代罗斯福总统的新政(The New Deal),企图创造大量就业机会,提高国家竞争力,展现具划时代意义的企图心与格局。

基础建设事关国家发展甚钜,无论是软件或硬件建设,若是跟不上时代脚步,自然会拖累经济成长与产业升级。然而,“大有为”政府在推动大型计划时,绝对不能好高骛远、掉以轻心。由于基础建设投资多具公共财性质,民间往往缺乏投资意愿,却为民间生产之必要投入,与民间投资具互补关系,并透过产业关联带动民间投资,创造税源与扩大税基。计划推动在事前合乎成本效益分析准则下,短期产生振兴经济的乘数效果,有利于就业机会增加;长期能够带动民间生产,厚植国家生产力,增进全民福祉。

拜登基础建设计划之财源,主要诉诸调高公司所得税率,由现行的21%提高至28%,幅度并不算小。然若税率提高造成税后报酬率降低,对投资、生产、消费等,将具一定程度的影响,极可能削弱企业竞争力。其实,加税有其来自大企业及反对党的强大压力;若是加税不成,极可能造成债留子孙的后果,故需慎重行事。

就提高公司所得税率可能产生的效果言,若是公司资本无自由移动能力,资本家负担过重的税,就会打击投资意愿,进而影响整体产出与就业。若是资本具有完全的移动能力,则可能因规避税负而收不到税。若是课税对象属劳动密集产业,劳动又供给缺乏弹性,劳动者反而负担过多的税,会使所得分配不公现象雪上加霜。甚而因公司税率的提高,引导企业将资金移往海外,或是转入地下经济活动。若是政府课不到足够的税,必将影响政府建设财源,问题就显得相当严重。

由于美国单独提高公司税率,会引起跨国企业将利润移至租税天堂或低税率国家,以期规避纳税义务。因此,财政部长叶伦呼吁世界各国,共同课征全球最低企业税(例如税率为21%),避免全球性租税竞争,也能阻挡全球化企业之海外所得避税机制。此项建议赢得德、法等欧盟国家及国际货币基金(IMF)的支持,共同努力打击租税规避与逃漏,鼓励企业将工作机会移回国内,但也引起低税率国家的异议。

拜登八年的基础建设支出,本质上属于扩张性财政政策。拜登政府规划调高公司税率,以往后15年的税收来自偿,是否能够筹到足够的税收,还是事与愿违,让债务持续攀升,具有高度不确定性。为期避免落人有不守财政纪律的批评,摆脱举债融通之“大撒币”方式,故而拜登政府应推动更根本、更大格局的税制改革,例如除了为因应下一个重要经济政策,即“美国家庭计划”(American Families Plan)之社福支出所需,拟调高个人所得税率及资本利得税率至39.6%,推动所得税制改革、强化租税正义外,适时开征能源税及加值型营业税等,方足以能配合庞大的基础建设及社会福利经费需求,在收支规模上方具有对称性,改善财政体质才更务实。

其实,拜登若要像罗斯福一样,因推动大计划而名留青史,很重要的关键,就是配合未来长远发展创建新制度、新机构。例如罗斯福推动“新政”,成立证券交易委员会、联邦存款保险公司、社会安全保障基金、美国住宅局、田纳西河谷管理局等,影响后世深远。拜登计划成立“国家半导体科技中心”,虽有其制度创新之处,然在创建更全面的制度与机构创新、引导国家长远发展的努力上,值得更深的期待。

“他山之石,可以攻错。”台湾近年来缺水、缺电、缺地、缺工、缺人才之“五缺”问题,不但持续存在,且日趋严重。政府应该展现魄力,切中时弊的推动具远见、格局、实惠的计划,尤其是合乎经济及社会效益的软硬件建设,并展开税制改革筹措稳定财源,而非仰赖编列特别预算举债经营,更非一味讨好选民、谋取政治利益的大撒币。

(工商时报)

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